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| 思辨“十四五”電力規劃：“內外交困”挑戰重重！ |
| （時(shí)間:2019-12-26 9:43:57） |
即將到來(lái)的2020年既是“十三五”收官之年，也是“十四五”的規劃之年�！笆濉彪娏σ巹澲贫ǖ陌l(fā)展目標大都可實(shí)現，風(fēng)電和光伏大幅超預期增長(cháng)，但是抽水蓄能、氣電裝機不達預期，煤電靈活性改造進(jìn)展緩慢。同時(shí)，電力工業(yè)發(fā)展的新問(wèn)題不斷暴露與激化，“短時(shí)缺電力、全年富電量”，煤電行業(yè)大幅虧損，系統靈活性不足與新能源消納受限等等，都是電力行業(yè)結構性矛盾長(cháng)期積累的體現�！笆奈濉笔请娏Φ吞及l(fā)展的戰略“窗口期”，而電力供需形勢變化、能源革命目標、環(huán)保政策加碼、電力市場(chǎng)化改革、巴黎協(xié)定溫控目標等多重因素使得電力發(fā)展“內外交困”，與以往“按需定供”的簡(jiǎn)單總量平衡規劃相比，“十四五”電力規劃須有新的內涵與定位，同時(shí)將更具有挑戰性。
1 立足長(cháng)遠，明確“十四五”電力規劃的價(jià)值觀(guān)與方法論。
電力工業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，關(guān)乎國計民生。在目前穩增長(cháng)和調結構并行的經(jīng)濟轉軌期，為更好地服務(wù)于國家發(fā)展戰略，“十四五”電力發(fā)展應堅持“安全為基礎，綠色和經(jīng)濟為約束”的價(jià)值觀(guān)，以“四個(gè)能源革命”為方法論，發(fā)揮好向“兩個(gè)一百年”目標奮進(jìn)的“窗口期”作用，根據2030/2035中期目標、2050年長(cháng)期電力低碳轉型目標倒推近期電力規劃目標，以保障滿(mǎn)足人民對更好生活要求的高質(zhì)量、綠色低碳電力服務(wù)為導向，避免電力發(fā)展的高碳路徑鎖定。
2 目標明確，“十四五”電力規劃要區分預期性、約束性和引導性指標。
“十四五”電力規劃的目標體系可分為預期性、約束性和引導性指標。預期性指標是經(jīng)科學(xué)研判、預期會(huì )達到的發(fā)展目標，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為來(lái)實(shí)現。約束性指標，就是在預期性指標基礎上，強化了必須履行的職責，是必須實(shí)現、必須完成的指標。引導性指標，就是指在一定要求之下，可以根據標準定位和市場(chǎng)需求的具體情況靈活選用，并需要政策推動(dòng)鼓勵和市場(chǎng)機制引導的指標�！笆奈濉逼陂g，建議設立的預期性指標包括全社會(huì )用電量、分類(lèi)清潔可再生裝機容量、電氣化水平等;按照綠色低碳的發(fā)展要求，約束性指標應包括電力供應可靠性、煤電供電煤耗、非化石能源發(fā)電占比、電力行業(yè)度電碳排放績(jì)效、棄風(fēng)棄光率等;引導性指標包括需求響應規模、煤電靈活性改造規模、可再生能源平價(jià)上網(wǎng)時(shí)間、分布式能源利用規模、接入電力系統的儲能規模、電能替代規模等。預期性指標為規劃指引，約束性指標為規劃保障，引導性指標為規劃添力，三者層次分明，共同構成“十四五”電力規劃的目標體系。
3 多維約束，明確“十四五”電力規劃的邊界條件。
邊界條件可以理解為“要實(shí)現目標必須滿(mǎn)足的最低條件限制”，也就是基本原則。電力發(fā)展的邊界條件包括安全可靠、低碳減排、經(jīng)濟適用等，這些邊界條件所對應的可量化指標分別為滿(mǎn)足最大負荷水平與系統備用率、電力碳排放強度、污染物排放總量、發(fā)電成本、電力供應成本。
首先，規劃上不應以100%最大負荷為負荷平衡條件，95%更為經(jīng)濟、科學(xué)。我國經(jīng)濟基本完成工業(yè)化進(jìn)程、三產(chǎn)居民用電負荷成為新增負荷主體、疊加極端氣象因素，用電負荷特性持續惡化，峰谷差拉大、尖峰負荷短而高，如果繼續單純依靠增加電源來(lái)滿(mǎn)足100%的負荷需求要付出極大的代價(jià);而從滿(mǎn)足資源充裕度要求來(lái)看，需求響應無(wú)需前期高昂的建設成本，是更為經(jīng)濟的選擇。與此同時(shí)，按照最大負荷計算的系統備用率也可相應下調。
其次，低碳減排是應對全球氣候變化必須采取的行動(dòng)，而電力行業(yè)是重中之重。我國以煤電為主的電力結構碳排放強度很高，但未來(lái)提高發(fā)電效率、降低煤耗的技術(shù)減排潛力不大，發(fā)展非化石能源以及碳捕獲封存將是電力減排的主要方式。為實(shí)現2050年全球兩度溫控和2030年碳排放達峰目標，有必要設定電力行業(yè)的碳減排路線(xiàn)圖。
同時(shí)，發(fā)電資源的經(jīng)濟性不應再停留在度電成本層面，而應從系統角度出發(fā)來(lái)衡量各類(lèi)電源的價(jià)值，厘清電價(jià)的“權責關(guān)系”，用經(jīng)濟激勵手段來(lái)引導各類(lèi)電源有序發(fā)展。
再有，“十四五”電力規劃必須具備峰值意識，提出明確的涵蓋電力行業(yè)尤其是與煤電相關(guān)的峰值目標，例如電煤消費峰值總量/時(shí)間、煤電發(fā)電量(裝機)峰值總量/時(shí)間、電力碳排放峰值總量/時(shí)間(須在2030年之前)。以峰值目標為重要節點(diǎn)，加快電力低碳轉型進(jìn)程。
最后，須明確“十四五”電力規劃邊界條件的邏輯關(guān)系，以安全可靠為首要目標，權衡低碳減排和經(jīng)濟適用原則，不能片面追求低電價(jià)而放緩新能源發(fā)展(如大部分發(fā)展中國家)，也不能因重視新能源而抬高電價(jià)(如德國)，做好經(jīng)濟成本與環(huán)境效益的平衡，從而劃定電力規劃“三角形”的可行解范圍，并以宏觀(guān)能源經(jīng)濟目標為依據，設定具體的電力目標指引。
4 綜合優(yōu)化，“十四五”電力規劃應著(zhù)力解決復雜的系統問(wèn)題。
“十四五”電力發(fā)展形勢較以往規劃期有很大不同。以往規劃期是按照“以需定供”的模式來(lái)設定發(fā)展目標，以應對全國電力電量供應不足的主要矛盾，主體思路是加快部署電源裝機和完善輸電網(wǎng)絡(luò )，這符合當時(shí)發(fā)展階段的特征要求。但新時(shí)期的電力矛盾不再是單一的供需失衡，而是整個(gè)電力系統的結構性矛盾，集中表現為產(chǎn)能總體過(guò)剩與區域尖峰負荷供應不足并存、靈活性資源不足掣肘新能源發(fā)展、煤電行業(yè)虧損與中長(cháng)期擱淺風(fēng)險加劇，等等。單純依靠增加電源裝機已無(wú)法解決新時(shí)期的問(wèn)題，反而會(huì )加重結構性矛盾�！笆奈濉彪娏Πl(fā)展面臨的系統性問(wèn)題是低碳轉型目標下如何進(jìn)一步優(yōu)化電力結構來(lái)安全可靠地滿(mǎn)足新型用電需求及市場(chǎng)利益分配問(wèn)題。具體來(lái)講，如何滿(mǎn)足高比例新能源消納和負荷特性惡化對系統靈活性的需求，如何調節煤電和新能源的博弈關(guān)系，如何疏導電力成本與電價(jià)機制的矛盾，如何推動(dòng)煤電功能定位調整等等，這些問(wèn)題應從更宏觀(guān)的視角來(lái)考量�！笆奈濉彪娏σ巹澆荒芤晃丁柏澏嗲蟠蟆�，要以擬解決的關(guān)鍵系統問(wèn)題為切入點(diǎn)，從系統優(yōu)化角度實(shí)現供需互動(dòng)，側重市場(chǎng)引導，推動(dòng)發(fā)展與防范風(fēng)險并舉。
5 主體內容，“十四五”電力規劃明確各類(lèi)電力資源的系統定位。
“十四五”電力規劃應減少規劃層次，多規合一，淡化總量平衡，突出重大問(wèn)題和政策引導。
首要問(wèn)題是各類(lèi)電源的發(fā)展定位。目前較為共識的觀(guān)點(diǎn)認為，煤電要從電量型電源向電力電量型電源轉變，一定時(shí)期內保持主體能源地位;為加速低碳轉型，新能源要從補充替代電源發(fā)展成為主體能源之一，水電和核電要持續穩步開(kāi)發(fā);重視儲能和需求響應，強化供需耦合，改變電力系統形態(tài);跨區輸電是實(shí)現東西部能源互補的關(guān)鍵。其次是電源布局問(wèn)題，煤電逐漸向中西部遷移，水電未來(lái)的開(kāi)發(fā)重心放在西南地區，核電在沿海地區和適宜的內陸選址布局，新能源在三北富集區集中開(kāi)發(fā)和在中東部地區分布式開(kāi)發(fā)并舉開(kāi)發(fā)。非常重要的是，“十四五”規劃不應再是各電源品種簡(jiǎn)單疊加的“拼盤(pán)式”規劃，而是各類(lèi)電源定位明確、功能互補;不應再是單純的電源規劃，而是立足綜合資源規劃，源網(wǎng)荷儲用有機銜接的規劃;也不應再是電力行業(yè)利益主張的規劃，而是電力行業(yè)發(fā)展(集中式電源開(kāi)發(fā)+大電網(wǎng))與區域和地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展深度融合的規劃，為國家重大區域發(fā)展戰略落地提供新動(dòng)能，為分布式可再生能源發(fā)展留足空間，保持彈性互動(dòng)。
面向更為長(cháng)遠的發(fā)展目標，“十四五”電力規劃有必要出臺政策引導電力技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。其一、高度重視節能優(yōu)先戰略，強化能耗管理，推進(jìn)“兩個(gè)替代”政策和分布式能源發(fā)展，減少散燒煤，提高電氣化水平和能源自主性。其二、新能源還將大規模增長(cháng)，需要繼續出臺補貼之外的支持性政策保障可再生能源系統平價(jià)前的“最后一公里”。其三、靈活性資源配置，依靠輔助服務(wù)價(jià)格機制加快煤電定位轉型、CCGT建設和儲能部署，消弭電源側新能源波動(dòng)和需求側負荷波動(dòng)的“兩極”疊加對電力系統安全的影響。其四、核能開(kāi)發(fā)按照“安全、創(chuàng )新、開(kāi)放、市場(chǎng)導向”的原則，發(fā)揮規模建設的效益優(yōu)勢，縮減整體建設成本，構建可把控的核能燃料產(chǎn)業(yè)鏈，做好核燃料循環(huán)工作。其五、完善跨區輸電和區域輸配電網(wǎng)建設，疏通區域電力資源流通的載能通道，實(shí)現不同資源條件和負荷特性的地域間跨時(shí)區凈負荷時(shí)序互補。最后、鼓勵電力新業(yè)態(tài)發(fā)展，例如綜合能源服務(wù)、能源互聯(lián)網(wǎng)、泛在物聯(lián)網(wǎng)等，著(zhù)力打造多能互補、能源與數字化深度融合，加速電力低碳轉型進(jìn)程。
6 機制建設，“十四五”電力規劃的實(shí)施要依靠“市場(chǎng)激勵+行政監管”。
單純依靠行政手段推動(dòng)電力工業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，現階段及以后應借助市場(chǎng)規則來(lái)推動(dòng)電力高效發(fā)展，深化電力市場(chǎng)化改革。從我國火電靈活性改造工作進(jìn)程緩慢可以看出，盡管“十三五”電力規劃明確制定了氣電、抽水蓄能、煤電靈活性改造的目標以提升系統靈活性，但市場(chǎng)機制發(fā)軔不足使得這些目標均無(wú)法實(shí)現。國外電力市場(chǎng)建設的成功經(jīng)驗表明，采用“經(jīng)濟激勵+行政監管”的市場(chǎng)化模式對電力資源的配置效率更高，更為符合電力工業(yè)發(fā)展到一定水平后的新階段要求。電力發(fā)展新形勢下，我國也應側重依靠市場(chǎng)手段引導電力發(fā)展，將電力市場(chǎng)體制機制建設納入到“十四五”電力規劃中，在政策目標的頂層設計框架下，培育現貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量市場(chǎng)，將電量和電力的價(jià)值加以區分，通過(guò)合理的市場(chǎng)價(jià)格變化來(lái)釋放投資信號，引導電源裝機、靈活性改造、儲能建設、需求響應等，做到電力市場(chǎng)競爭和電力基礎設施建設“軟硬兼施”。因此，“十四五”電力規劃既要明確一組關(guān)鍵指標來(lái)“總攬”未來(lái)五年電力行業(yè)的發(fā)展目標，還要“刻畫(huà)”出政策路線(xiàn)圖來(lái)“勾勒”體制機制改革方向、明確改革成效，始終以“問(wèn)題導向”和“目標導向”為準繩，用順暢的體制機制為動(dòng)力驅動(dòng)電力行業(yè)低碳轉型。
市場(chǎng)并不是“萬(wàn)能鑰匙”，在市場(chǎng)建設初期可能會(huì )出現運行效果和設計初衷有較大偏差的情況，這是新機制探索過(guò)程中必須考慮的問(wèn)題�！笆奈濉彪娏σ巹潙ⅰ靶枨髨�(chǎng)景+資源配置+市場(chǎng)機制+政策保障”模式，構建靈活柔性的規劃目標執行方式，約束性指標應有可執行的落地機制，預先設定調控程序，預留目標調整空間;而預期性、引導性指標則主要通過(guò)機制建設，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，建立合適的激勵機制由市場(chǎng)力量來(lái)決定如何發(fā)展。
“十四五”電力規劃要從當前電力系統的基本面出發(fā)，明確電力規劃的主體思想和理念——“安全為首要命題，清潔和經(jīng)濟為雙重約束”，以關(guān)鍵問(wèn)題為切入點(diǎn)，側重市場(chǎng)引導手段，充分發(fā)揮好面向長(cháng)遠轉型目標的戰略“窗口期”的過(guò)渡作用。
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